Strona główna > Programy > Programy - opis > Dobre rządzenie

Bookmark and Share

Partycypacja społeczna – warunek czy bariera dobrego rządzenia?

Jacek Czaputowicz (2011-02-28)

Poniższy artykuł pochodzi z publikacji Animacja Życia Publicznego - Analizy i Rekomendacje. Zeszyty Centrum Badań Społeczności i Polityk Lokalnych, nr 1-2/2010. Publikacja została wydawana w ramach realizacji projektu
„Decydujmy razem” ze środków UE.

Partycypacja społeczna – warunek czy bariera dobrego rządzenia?
Jacek Czaputowicz

Wśród teoretyków dobrego zarządzania istnieje zgoda, że partycypacja społeczna jest warunkiem koniecznym dla osiągnięcia wymaganego poziom u efektywności w zarządzaniu. Rządzenie nie może być powierzone wyłącznie władzy biurokratycznej, jak w modelu weberowskim lub menadżerskiej, jak w mo delu Nowego Zarządzania Publicznego. Model biurokratyczny charakteryzuje jasny podział ról, poleganie na procedurach, ścisła kontrola finansowa, hierarchia i nadzór przez centralną agencję. Urzędnicy wykonują obowiązki służbowe, podlegają dyscyplinie urzędowej i mają określoną drogę kariery.

Od lat 80. rozwinęło się, przede wszystkim w państwach anglosaskich, nowe zarządzanie publiczne (New Public Management), które czerpie inspirację z sektora prywatnego. Nowe zarządzanie publiczne przyniosło „mniejszy” rząd w wyniku zwiększenia jego efektywności, a nie ograniczanie jego zadań i programów. Polega na stosowaniu mechanizmów rynkowych, promowaniu konkurencji między usługodawcami, przekazywaniu kontroli społeczności lokalnej, decentralizowaniu kompetencji oraz wprowadzaniu zarządzania uczestniczącego. Administracja koncentruje się na wynikach, a nie nakładach, oraz na celach i misji, a nie regułach i zarządzeniach. Problemom należy zapobiegać,
zanim powstaną, a nie reagować na nie po fakcie. Skuteczne działanie wymaga połączenia wysiłków sektora publicznego, prywatnego i pozarządowego na rzecz rozwiązywania problemów.
Krytycy wskazują na istnienie istotnej różnicy między praktykami zarządzania w sektorze prywatnym, a działaniami właściwymi dla rządu, odmiennej w obu sektorach wizji managera (manager w sektorze publicznym nie powinien popełniać błędów, nawet, jeśli ogólna ocena jego pracy jest pozytywna), innym zakresie praw obywateli i klientów. Argumentom tym przeciwstawić się ma Dobre Rządzenie – Good Governance.
Unia Europejska postrzega dobre rządzenie w wymiarze ekonomicznym, politycznym i środowiskowym, kładąc nacisk na takie czynniki jak prawa człowieka i parlamentarna demokracja. Zgodnie z Białą Księgą Komisji Europejskiej z 2001 roku najważniejsze elementy składające się na dobre rządzenie to większa zdolność włączania polityki kraju w procesy globalizacji, budowanie instytucjonalnego systemu jawności, uczciwości i odpowiedzialności w rządzeniu, skuteczne interweniowanie w procesy społeczno-ekonomiczne na rzecz polityki społecznej i uczciwej konkurencji. Dobre rządzenie charakteryzuje się takimi cechami jak otwartość, czyli dostępność do instytucji publicznych i procesów podejmowania decyzji, uczestnictwo, prowadzące do wzrostu zaufania społecznego wobec instytucji i udziału społeczeństwa w procesach politycznych, przejrzystość ról i powiązań instytucji w procesach legislacyjnych i wykonawczych, efektywność w realizowaniu celów na podstawie oceny dotychczasowych doświadczeń i prognozy przyszłych wydarzeń oraz zgodność polityki i podejmowanych działań.
Dobre rządzenie szerzej uwzględnia kontekst społeczny w reformowaniu administracji publicznej, w szczególności w zakresie dochodzenia do uniwersalnych standardów, takich jak profesjonalizm, neutralność polityczna, uczciwość, unikanie konfliktu interesów. Punktem wyjścia jest w tym wypadku założenie, że sfery administracji publicznej i biznesu znacznie różnią się od siebie, dlatego też sposób ich organizacji i funkcjonowania powinien być inny.
Samo pojęcie „dobre rządzenie” obejmuje demokratyczny i efektywny system rządzenia, skutecznie działające instytucje publiczne, właściwą jakość usług publicznych oraz umiejętność dostosowywania się do nowych potrzeb społecznych. Dobre rządzenie wymaga zaufania społeczeństwa do rządu; bez niego demokracja jest pustym sloganem, ogranicza się jedynie do określonych procedur i konwencji. Uwzględnia zasady przejrzystości, uczciwości osobistej, wysokich standardów etycznych, respektowania prawa, odpowiedzialności, przystępności i solidarności z obywatelami. Zarazem zapewnia, że osoby i przedsiębiorstwa, które podlegają wpływom zarówno polityki jak i rynku, osiągają największe korzyści.
Koncepcje Nowego Zarządzania Publicznego i Dobrego Rządzenia nie muszą być sprzeczne. Optymalnym rozwiązaniem byłaby synergia, czyli połączenie skuteczności i efektywności Nowego Zarządzania Publicznego oraz przejrzystości, respektowania prawa i uczciwości Dobrego Zarządzania.
Istnieją więc zasadnicze różnice między trzema głównymi modelami zarządzania administracją publiczną. Model biurokratyczny charakteryzuje się hierarchią i podporządkowaniem wielu jednostek jednej centrali. Nadrzędna centrala określa zakres odpowiedzialności i jurysdykcji wszystkich jednostek, wyposaża je w zasoby oraz nadzoruje ich działanie. Innymi słowy, centrala ustala i narzuca wszystkim zasady gry.
Nowe Zarządzanie Publiczne to model rynkowy, w którym uznaje się istnienie niezależnych i równorzędnych podmiotów. Przedsiębiorstwa, niezależne agendy rządowe oraz osoby fizyczne prowadzą działalność na własny rachunek. Stosunki między podmiotami reguluje kontrakt. Efektywne reguły zachowania, które wytrzymały próbę konkurencji i zostały powszechnie uznane za obowiązujące, sprzyjają intensyfikacji i rozszerzaniu wymiany.
Dobre rządzenie przypomina model sieci, którą tworzą firmy, osoby fizyczne, członkowie związków zawodowych, agencje rządowe itp. Relacje między podmiotami określają konwencje. Najwyższy organ struktury hierarchicznej ustanawia reguły gry i pełni funkcję nadzorczą, ale jako uczestnik szerszego ładu konstytucyjnego sam także jest ograniczony przez te reguły.
Nietrudno zauważyć, że w biurokratycznym modelu weberowskim partycypacja społeczna nie występuje. W pewnym zakresie występuje w modelu Nowego Zarządzania Publicznego, gdzie obywateli traktuje się jak klientów, którzy mają wybór między np. szkołami czy opcjami zamieszkania.
Partycypacja społeczna jest najlepiej realizowana w modelu Dobrego Rządzenia, gdzie obywateli traktuje się jak partnerów, którzy pełnią funkcję kontrolną w stosunku do administracji. Polska nie przeszła okresu Nowego Zarządzania Publicznego i bezpośrednio wkracza w realizację dobrego rządzenia. Czynniki wpływające na współczesne administracje to ograniczenia budżetowe, zmuszające do redukcji wydatków na administrację, zaostrzenie wymagań w zakresie efektywności i produktywności, co skutkuje powiązaniem kryteriów oceny i wynagrodzenia z osiąganymi wynikami oraz zwiększenie oczekiwań ze strony społeczeństwa, co wymusza orientację na klienta i partycypacje społeczną.
Administracja w Polsce jest hierarchiczna, urzędników charakteryzuje niska mobilność horyzontalna. Urzędnicy niechętnie dzielą się informacją, nie potrafią pracować w grupie i współpracować ze środowiskami zewnętrznymi. Ponadto Polskę charakteryzuje niski poziom zaufania społecznego (po Grecji najniższy w Europie), co negatywnie wpływa na rozwój społeczeństwa obywatelskiego, poziom partycypacji społecznej i w konsekwencji na sprawność zarządzania. Tymczasem rozwijanie współpracy z różnymi organizacjami przyczynia się do wzmocnienia demokracji i polepszenia efektywności realizowanych zadań publicznych.
Partycypacja społeczna oznacza, że obywatele biorą udział w decyzjach i realizacji polityk publicznych. Wymaga zaangażowania zorganizowanych grup społecznych, a nie jednostek. Według klasyków, takich jak Jan Jakub Rousseau czy John Stuart Mill, partycypacja społeczna jest pożądana, ponieważ: przyczynia się do edukacji obywatelskiej, zwiększa kontrolę nad poczynaniami władz oraz wzmacnia identyfikację lokalnej społeczności.
W literaturze przedmiotu występuje wiele sposobów klasyfikacji poziomów zaangażowania społecznego. Tzw. drabina partycypacji Sherry Arnsteina przebiega od braku partycypacji (manipulacja), poprzez informację, konsultacje, partnerstwo, do pełnej kontroli społecznej nad władzą.
Bariery partycypacji społecznej stoją często po stronie administracji samorządowej. Słabość społeczeństwa obywatelskiego powoduje, że radni są często jedyną aktywną grupą obywateli w gminie. Ich pozycja, popularność i doświadczenie w sprawach społecznych dają im przewagę nad ewentualnymi konkurentami w wyborach samorządowych. System ma charakter kliencki, w którym zatraca się autonomia partnerów. Siłą partycypacji społecznej jest „generowanie” świadomych i aktywnych obywateli oraz budowanie struktur obywatelskich (od nieformalnych ruchów, do ustabilizowanych stowarzyszeń lub oddziałów partii politycznych). W konsekwencji wyłaniają się autorytety społeczne i środowiska, które je popierają, co rodzi konkurencję przy wyborach samorządowych. W konsekwencji powstaje mechanizm obrony, wysuwane są argumenty przeciwko partycypacji społecznej, że utrudnia ona racjonalne rządzenie.
Partycypacja społeczna powoduje, że proces podejmowania decyzji jest trudniejszy, wymaga więcej wysiłku i czasu od urzędników samorządowych. Radni w społeczności zatomizowanej na ogół nie dostrzegają wszystkich problemów, zagrożeń i interesów, które łączą się z przygotowanymi przez urzędników rozwiązaniami. Mają codzienny kontakt
z urzędnikami, dlatego bardziej im ufają. Włączenie trzeciej strony w proces decyzyjny, jaką jest społeczność lokalna wymaga wysiłku edukacyjnego tak, aby niewtajemniczeni w tajniki sprawowania władzy przedstawiciele obywateli dobrze pojęli istotę podejmowanej decyzji. Występuje też bariera języka fachowego, który nie zawsze jest zrozumiany przez obywateli. Rodzi się niekiedy pokusa celowego hermetyzowania przekazu, aby budować dystans między kompetentnymi urzędnikami, a nierozumiejącymi złożoności spraw obywatelami. Pozwala to łatwiej przeprowadzić założone rozwiązania. Partycypacja społeczna tworzy sytuacje konfliktowe, ujawniają się bowiem różne interesy, oczekiwania i obawy, co może prowadzić do zwiększenia niezadowolenia społecznego.
Partycypacja wymaga jawności, która jest jej zarówno warunkiem jak i skutkiem. Jeżeli nad podjęciem decyzji czy przygotowaniem jakiejś strategii toczy się otwarta dyskusja, wynikiem jej może być konkluzja niekorzystna dla interesów reprezentowanych przez radnych i urzędników. Przy otwartej kurtynie trudniej jest przeprowadzić decyzje motywowane inaczej niż dobrem wspólnym. Dlatego radni i urzędnicy, którzy oprócz misji społecznej stawiają sobie inne, mniej przejrzyste cele, będą obawiali się poszerzania partycypacji.
Bariery partycypacji społecznej mają także charakter systemowy. Obywatele nie dostrzegają w Polsce korzyści w bezinteresownej służbie dobru wspólnemu. Na ogół realizują strategie indywidualne, polegające na przystosowaniu się do istniejących układów i rozwiązań. Pogląd, że działanie na rzecz zmiany się nie opłaca jest głęboko zakorzeniony w strefie mentalnej. Jest pozostałością po czasach, kiedy obywatele nie mieli wpływu na sprawy publiczne.
Wymuszane przepisami działania na rzecz zwiększenia partycypacji są często tak prowadzone przez urzędników, by zniechęcać. Sprzyja temu niski poziom wiedzy i doświadczenia obywateli w sprawach gminy oraz słaba znajomość procedur. Łatwo wówczas wykazać, że tego czego chcą obywatele nie da się wykonać. Niski poziom rozwoju społeczeństwa obywatelskiego oraz różnego rodzaju struktur opiniotwórczych powoduje, że z trudem występują one jako fachowy partner dla administracji lokalnej, zdolny podjąć z nią równorzędny dialog. Obywatele potrafią raczej wyrazić swój bunt i niezadowolenie niż zaproponować dobrze przygotowane strategicznie i logistycznie koncepcje zmian. Takie podejście zatomizowanego społeczeństwa dodatkowo zniechęca urzędników i radnych do wychodzenia naprzeciw idei partycypacji.
Proces wzajemnego uczenia się partycypacji i dostrzegania płynących z niej korzyści musi być długi i wymagać determinacji ze strony osób rozumiejących jej znaczenie. Potrzebna jest nie tylko znajomość dobrych wzorów i wyobraźnia, co do możliwości ich wprowadzenia, lecz także dobra znajomość sytuacji w kraju, stopnia rozwoju społeczeństwa obywatelskiego i świadomości społecznej, żeby rozwiązania instytucjonalne wprowadzane przez prawo nie przeradzały się w instytucje fasadowe. Takie bowiem mogą zniechęcać i przesuwać w czasie zrozumienie i przyswojenie idei przez obie strony. Najprostszym nasuwającym się rozwiązaniem, jest obarczenie administracji lokalnej – zarówno władzy przedstawicielskiej, jak i organów wykonawczych – obowiązkiem wdrażania reform partycypacyjnych. Zagrożenie jednak brakiem entuzjazmu z ich strony wymaga, aby ewentualne działania odgórne były uzupełnione przez zorganizowany ruch obywatelski, którego powstanie wymaga poparcia państwa.
Zakres współpracy polskiej aadministracji publicznej z partneramispołecznymi ilustrują raporty słuchaczy KSAP, opracowane w 2009 roku w ramach projektu pt. „Partycypacja społeczna w działaniu administracji społecznej na tle rozwiązań w państwach Unii Europejskiej”. Omawiają one zasady i procedury partycypacji, kierunki zmian w prawie, finansowaniu, ewaluacji oraz w monitorowaniu obecnych uwarunkowań i ograniczeń. Porównywano polskie praktyki z doświadczeniami w Niemczech, Holandii i Francji.
Raporty pokazują jak szeroki może być zakres partycypacji społecznej. Dotyczą one współpracy administracji publicznej i organizacji pozarządowych w zakresie funkcjonowania systemu służby zdrowia, w szczególności usprawnienia promocji krwiodawstwa, społecznej kontroli przestrzegania praw pacjenta i przeciwdziałania problemowi autyzmu, problemu bezdomności, dialogu społecznego jako metody walki z kryzysem, ochrony interesów społecznych na forum komisji trójstronnej, ochrony konsumenta oraz roli organizacji pozarządowych w systemie polskiej pomocy rozwojowej.
Raporty pokazują, jak trudno o wypracowanie właściwych procedur prawnych, instytucjonalnych i finansowych dla stworzenia efektywnego systemu partycypacji społecznej. Porównania z innymi państwami wskazują, że w polskiej administracji potencjał partycypacji jest nie w pełni wykorzystany. Występuje zróżnicowany poziom partycypacji społecznej w różnych sektorach, generalnie jednak polskie praktyki lokują się w dolnej części drabiny partycypacji (raczej informowanie i konsultacje, niż partnerstwo, delegowanie władzy czy pełna kontrola obywatelska).
Odpowiadając na tytułowe pytanie: „partycypacja społeczna – warunek czy bariera dobrego rządzenia?” należy stwierdzić, że partycypacja społeczna nie jest zgodna z weberowskim modelem biurokratycznym, w którym państwo rozwiązuje problemy za obywateli. Jest ona częściowo realizowana w modelu Nowego Zarządzania Publicznego, gdzie społeczeństwo jest konsultowane i ma wpływ na decyzje podejmowane przez władze. Najpełniej jednak partycypacja społeczna jest realizowana w modelu Dobrego Rządzenia, gdzie społeczeństwo jest partnerem administracji publicznej i nad nią sprawuje kontrolę obywatelską.

Jacek Czaputowicz
profesor politologii, Collegium Civitas,
dyrektor Krajowej Szkoły Administracji Publicznej

Komentarze
Aby dodać komentarz pod własnym nazwiskiem musisz się zalogować, lub napisać pod tymczasowym nickiem (wymaga aktywacji)

Nick:Komentarz:
Brak komentarzy